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加快推進“三證合一”登記制度改革是重大制度創新

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發布時間:2015-07-13 09:11
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□中國人民大學法學院副院長 劉俊海

日前,國務院辦公廳發布《關于加快推進“三證合一”登記制度改革的意見》(國辦發〔2015〕50號)。毋庸置疑,加快推進“三證合一”登記制度改革抓住了商事制度改革的牛鼻子,有助于鼓勵投資興業、維護市場交易安全、促進國家治理體系與治理能力現代化。

加快推進“三證合一”登記制度改革具有重大的現實意義與深遠的歷史意義

按照我國傳統的商事登記制度,投資者先到工商行政管理部門辦理設立登記手續,申領營業執照或企業法人營業執照,取得市場主體資格,再到組織機構代碼管理部門申請核發組織機構代碼證,最后到稅務管理部門申請核發稅務登記證。企業登記時先后依次申領上述3個證件的制度可簡稱為“三證分離”登記制度。企業分別到3個部門領取三證,全部辦完登記手續需要15天至20天,有些地方花費時間更多。

“三證合一”登記制度是指將企業登記時依次申請,分別由工商行政管理部門核發工商營業執照、質量技術監督部門核發組織機構代碼證、稅務部門核發稅務登記證,改為一次申請,由工商行政管理部門核發一個營業執照的登記制度。實行“三證合一”登記制度改革后,企業的組織機構代碼證和稅務登記證不再發放。企業原需要組織機構代碼證、稅務登記證辦理相關事務的,一律改為使用“三證合一”后的營業執照辦理。

從狹義角度看,“三證合一”登記制度僅指營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證的合一。從廣義角度看,“三證合一”登記制度也可以囊括4個以上的“多證合一”。對此,國辦發〔2015〕50號文明確指出,“實行更多證照合一的,只要與本意見的原則和要求相一致,都可以先行先試。各地區、各部門、各單位都要予以認可和應用”。

“三證合一”登記制度改革是對我國“三證分離”登記制度的重大突破與創新,對于全面深化商事制度改革,正確理順市場與政府之間的法律關系具有四兩撥千斤的杠桿撬動作用。

其一,“三證合一”登記制度改革有利于便利企業注冊,鼓勵投資興業,持續推動形成大眾創業、萬眾創新熱潮。創業者只需要填寫一份表格、提交一套資料、向一個部門提出申請,就可以獲得像自然人身份證一樣的唯一身份代碼。這有助于簡化市場準入手續,縮短企業創辦周期,降低投資創業成本,真正讓投資者省心省事省力省錢,鼓勵草根階層創業,激發萬眾創新,逐步構建投資者友好型社會。

其二,“三證合一”登記制度改革有利于降低交易成本,維護交易安全,健全社會誠信體系。法乃公器。投資興業與交易安全既相互區別,也密切關聯,更辯證統一。倘若債權人得不到充分保護,債權人在面臨新設企業時戰戰兢兢、如履薄冰,新設企業再多也不會獲得商業機會。因此,鼓勵投資興業與維護交易安全是現代商法制度的兩大價值追求。制度設計既要關心投資者的利益訴求,也要關注債權人的心理感受?!叭C合一”的制度設計有助于增強商事主體身份識別的通用性、兼容性與唯一性,提高交易活動的透明度,加大失信成本,提高誠信收益,降低違約概率,夯實全國誠信體系建設基礎,加速商事流轉,助推經濟轉型升級,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。

其三,“三證合一”登記制度改革有利于推進簡政放權,降低政府行政成本,提升政府服務效能,消除監管盲區,形成監管合力,建設服務型政府,提高國家治理體系和治理能力現代化水平。生命的活力直接取決于細胞的活力。企業就是國民經濟的微觀細胞。在“三證合一”登記制度下,不是企業圍繞政府轉,而是政府圍繞企業轉。這就有助于倒逼政府部門的角色與觀念轉變,促進政府服務資源的合理流動與優化配置,加快建設法治政府、服務型政府、誠信政府、勤勉政府與陽光政府,早日建成全國統一的跨地域、跨部門、跨產業、跨市場、實時更新、免費查詢、信息共享、快捷高效、無縫對接、24小時全天候、360度全方位的現代市場監管體系。只有加快推進“三證合一”登記制度改革,才能使市場在資源配置中起決定性作用,才能更好發揮政府作用,才能大幅提升政府公信力與執行力。

“三證合一”登記制度改革既是造福千家萬戶的民心工程,也是助推創業創新創優的經濟工程,還是建設勤勉政府的陽光工程,更是促進國家治理現代化的法治工程。因此,這項改革只能成功,不能失敗。

“一照一碼”登記模式是“三證合一”登記制度改革的升級版

“三證合一”登記制度改革是繼我國全面推出注冊資本制度改革后的畫龍點睛之筆。國務院在去年6月頒發的《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》明確提出要“簡化手續,縮短時限,鼓勵探索實行工商營業執照、組織機構代碼證和稅務登記證‘三證合一’登記制度”。

國務院領導高度重視“三證合一”登記制度改革工作。去年10月3日,李克強總理批示:“三證合一”是為市場主體投資創業松綁開路的有力舉措,相關工作要抓緊。請工商、質檢、稅務等部門拿出推進實質性“三合一”的試點方案。要加快深化工商登記制度各項配套改革,助力企業掃除成長的“煩惱”。

國務院于2014年10月29日召開專題會議進一步作出部署,由工商總局牽頭,會同中央編辦、發展改革委、稅務總局、質檢總局、法制辦等部門,支持各地開展試點推進“一照三號”和“一照一號”工作。李克強總理在2015年《政府工作報告》中重申深化商事制度改革,逐步實現“三證合一”。

為進一步整合與優化部門之間的商事登記資源,李克強總理在今年3月20日考察工商總局時,再次就推進“三證合一”登記制度改革明確指示,要加快推進“三證合一”,年內實現“一照一碼”。李克強總理指出,“一照一碼”如果無法實現,老百姓辦證還要跑腿,還會提高創業成本、降低創新熱情。李克強總理確定了“一照一碼”改革的最后時間表:“順應百姓的愿望,三證合一、單一號碼改革年內務必實現?!?/p>

各地“三證合一”改革試點如火如荼,受到了廣大投資者的高度贊揚。有的地區已試行“一窗受理、并聯審批、三證統發”登記模式,有的地區試行了“一窗受理、并聯審批、核發一照、一照三號”登記模式。美中不足的是,各地試點措施各有千秋、互不統一,難以互聯互通。更重要的是,三證雖然在形式上實現了三位一體,但實質上仍維持了3個部門登記審核和不同號碼體系。因此,商事登記流程亟須進一步優化。

國辦發〔2015〕50號文明確指出“三證合一”登記制度的改革目標是通過“一窗受理、互聯互通、信息共享”,將由工商行政管理、質量技術監督、稅務3個部門分別核發不同證照,改為由工商行政管理部門核發一個加載法人和其他組織統一社會信用代碼的營業執照,即“一照一碼”登記模式。實際上,我國江蘇宿遷、福建自貿試驗區已率先推行“一照一碼”改革試點。當前,各地區要積極推進“三證合一”登記制度改革各項工作,做好實施“一照一碼”登記模式改革各項準備工作,待統一社會信用代碼應用后,2015年底前在全國全面推行“一照一碼”登記模式。

這一改革目標的最終確立既是對我國各地各部門推行“三證合一”登記制度改革的經驗總結,也是對我國傳統“三證分離”登記制度弊端的深刻認識,更是對國際商事登記慣例的有益借鑒。這一改革目標的確立是審慎的,充分聽取了有關部門和理論界的改革建言,反映了企業界與社會各界的利益訴求,完全符合我國全面深化改革與依法治國的基本國情。

加快推進“三證合一”登記制度改革必須堅持三項基本原則

要確?!叭C合一”登記制度尤其是“一照一碼”登記模式落地生根,確保改革不走樣、不變形,必須嚴格遵循3項基本原則。

首先,要堅持便捷高效原則,反對任何形式的繁文縟節現象。改革目的是降低企業的市場準入成本,提高政府服務效能。因此,必須牢固樹立企業與投資者友好型的商事登記制度改革理念。各地和各部門要嚴格按照程序簡便、辦照高效的要求,優化審批流程,創新服務方式,提高登記效率,方便企業準入。商事登記的法律性質是行政服務。國辦發〔2015〕50號文要求優化登記管理服務方式。適應實行“三證合一”登記制度改革的需要,加快推進“一個窗口”對外統一受理模式,方便申請人辦理。要堅持公開辦理、限時辦理、透明辦理,堅持條件公開、流程公開、結果公開。除涉及國家秘密、商業秘密或個人隱私外,要及時公開登記企業的基礎信息。各相關部門要切實履行對申請人的告知義務,及時提供咨詢服務,強化內部督查和社會監督,提高登記審批效率。

其次,要堅持規范統一原則,反對各地和各部門畫地為牢、各行其是的現象。各地和各部門要按照優化、整合、一體化的原則,科學制定“三證合一”登記流程;要按照統一的“三證合一”登記程序和登記要求,規范登記條件、登記材料。國辦發〔2015〕50號文明確要求規范申請登記審批流程,整合優化申請、受理、審查、核準、公示、發照等程序,縮短登記審批時限?!耙粋€窗口”統一受理企業申請并審核后,申請材料和審核信息在部門間共享,實現數據交換、檔案互認。電子登記檔案與紙質登記檔案具有同等法律效力。為方便企業與投資者盡快熟悉“三證合一”的登記制度,各地區要因地制宜地制定簡明易懂的“三證合一”登記辦事指南,明確企業設立(開業)登記、變更登記、注銷登記等各個環節的操作流程。為避免“門難進、事難辦”的現象,國辦發〔2015〕50號文還專門要求統一申請條件和文書規范。要以方便企業辦事、簡化登記手續、降低行政成本為出發點,按照企業不重復填報登記申請文書內容和不重復提交登記材料的原則,依法梳理申請事項,統一明確申請條件,整合簡化文書規范,實行“一套材料”和“一表登記”申請,并在“一窗受理”窗口公示申請條件和示范文本。

最后,要堅持統籌推進原則,反對孤軍奮戰與疊床架屋現象?!叭C合一”登記制度改革是我國全面深化改革與全面依法治國大局中的重要一環,必須與其他配套改革相互協調同步推進。要大力推行“一窗受理、一站式服務”工作機制,將“三證合一”登記制度改革與全程電子化登記管理、企業法人國家信息資源庫建設、企業信用信息公示系統建設、政務信息共享平臺建設、統一社會信用代碼制度建設等工作統籌考慮、協同推進。

當前,要抓緊建立跨部門信息傳遞與數據共享的保障機制。要加大信息化投入力度,按照統一規范和標準,改造升級各相關業務信息管理系統,實現互聯互通、信息共享。充分利用統一的信用信息共享交換平臺,推動企業基礎信息和相關信用信息在政府部門間廣泛共享和有效應用。積極推進“三證合一”申請、受理、審查、核準、公示、發照等全程電子化登記管理,最終實現“三證合一”網上辦理。從長遠看,“三證合一”登記制度改革要為早日消除我國誠信數據庫之間的信息孤島現象,建立健全全國一張網夯實根基,奠定基礎。

為實現改革成果共享應用,國辦發〔2015〕50號文明確要求,企業原需要使用組織機構代碼證、稅務登記證辦理相關事務的,一律改為使用“三證合一”后的營業執照辦理;實行更多證照合一的,只要與本意見的原則和要求相一致,都可以先行先試;各地區、各部門、各單位都要予以認可和應用?!叭C合一”登記制度改革的成果共享應用機制將提升政府對企業的事中事后監管效能,降低行政監管成本,消除行政監管盲區,形成監管合力,促進國家治理現代化。

加快推進“三證合一”登記制度改革,呼喚各地各部門的改革大合唱

良法是善治的前提。為協調各部門和各地區的改革步伐,國辦發〔2015〕50號文在提煉試點經驗、總結試點教訓的基礎上,推出了“三證合一”登記制度改革的頂層制度設計藍圖。在改革試點階段,各地各部門八仙過海,充分發揮了自己的主觀能動作用。問題在于,各地試點措施和技術標準五花八門,難以在全國范圍內實現橫向對標與縱向對標的統一。因此,國辦發〔2015〕50號文的推出有助于消除分歧,凝聚共識,明確分工,統一標準,再造流程,明確“三證合一”登記制度改革的路線圖與時間表。

百姓利益高于一切。為百姓謀求福祉是最高目標。與政府自身的利益訴求相比,大眾創業、萬眾創新的制度需求是第一位的。政府機構自我改革不易。政府機構改革只有融入到釋放市場活力、挖掘制度創新紅利的經濟體制改革洪流之中才有社會價值。實際上,工商部門及其他相關部門在推進商事制度改革方面都是“蠻拼”的,廣大投資者對此都是點贊的。

毋庸諱言,“三證合一”登記制度改革尤其是“一照一碼”的登記模式是一項前所未有的、社會關注度高,而且具有挑戰性的改革舉措。這項改革的推進涉及多個部門的職責微調、流程再造、信息共享、標準統一、無縫對接、活而有序等諸多新挑戰。但是,辦法總比困難多。鑒于“三證合一”登記制度改革涉及工商行政管理、質量技術監督、稅務及其他相關職能部門,各地區、各部門要建立協同推進工作機制,加強信息化保障,形成工作合力,避免出現袖手旁觀、互相拆臺的現象。

徒法不足以自行。國辦發〔2015〕50號文要求縣級以上地方各級人民政府建立“三證合一”登記制度改革領導機制,切實加強組織領導和協調,落實工作責任,為順利實施“三證合一”登記制度改革提供必要的人員、場所、設施和經費保障。要加強對“三證合一”登記制度改革的跟蹤了解和檢查指導,加大統籌和督查力度,及時協調解決改革中出現的重大問題。

繩鋸木斷,水滴石穿。只要各地、各部門進一步凝聚改革共識,進一步增強擔當意識、服務意識與法治意識,“三證合一”登記制度改革的頂層設計目標、原則和具體規則一定會開花結果,為中國夢的實現以及“四個全面”的落實書寫新的壯麗篇章。

(責任編輯:)

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